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关于审理农村土地承包合同、土地承包经营权纠纷案件调研报告

  发布时间:2016-11-16 15:22:26


随着国家在推进新农村建设中全面取消农业税和农村、农民和农业实行一系列优惠政策,极大地调动了农民依靠土地勤劳致富的积极性,土地作为农民赖以生产和生活的物质基础,在新形势下地位更加重要。但是,随着农村经济改革的不断深入,辖区农村地处城市周边,农村土地开发、流转频繁,伴随而来的是涉及农村土地承包、确权、流转、开发建设等方面的纠纷案件与日俱增,此类纠纷普遍具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、审理难度大、调解难度大等特点,容易导致矛盾激化并影响社会稳定。开展农村土地纠纷案件专题调研,分析审理农村土地案件中出现的新情况、新问题,总结审判经验,对充分发挥人民法院的审判职能作用,更加妥善地审理好农民土地纠纷案件,增强服务新农村建设的自觉性、主动性、实效性,为建设社会主义新农村提供有力司法保障,具有十分重要的作用 为了掌握近年来土地承包经营权纠纷和农村土地承包合同纠纷审理的基本情况和审理中遇到的疑难问题,任丘市法院对 2011年至2016年6月期间审理的以上两类案件进行了调研,调研中统计了五年半以来两类案件的案件数量、案件类型与案件的承办法官收集审判经验和存在问题,并针对审理中存在的疑难问题提出相应建议。

一、我院受理农村土地承包经营权纠纷案件的基本情况

2011年至2016年6月,我院受理农村土地纠纷案件86件。其中2011年6件;2012年8件;2013年11件;2014年13件:2015年15件;2016年1至6月份33件。分析这些农村土地纠纷案件发展形成是与农民对土地的重视程度,农民的法律意识,国家土地法律政策的调整,土地价值提升相关联的。

二、农村土地纠纷案件的特点

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,明确了人民法院作为民事案件受理农村土地纠纷案件的五种情形:农村土地承包合同纠纷、土地承包经营侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及对承包地征收补偿费分配引起的纠纷,这是法律上比较宏观的划分。从我院受理案件情况分析,土地纠纷案件主要呈现以下特点:

(一)案件数量逐年上升。特别是国家取消农业税后,农村土地价值凸显,土地纠纷案件上升势头迅猛。仅今年前6个月,我院受理的农村土地纠纷案件就占到近五年半以来同类案件的38%。

(二)案件类型日益呈现出多样性。2015年以前的案件,矛盾比较单一,主要集中在土地被国家开发征用后,土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面,2015年以后,随着国家土地政策进一步调整,尤其因农户承包地进行测绘确权而引发的农民土地承包经营权、转包、土地流转、违规收回土地、离婚分割承包、代耕代种土地返还等类型的案件不断增多。其中以下几类尤为突出:

1.村民之间转包土地引发的纠纷。法律规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可依法采取转包方式流转。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种,在履行转包协议中发生矛盾,双方不能协调一致,诉请法院解决。这类案件从争议根源来看又表现出多样性。一是因转包地被开发或出租后补偿费归属问题发生矛盾。转包土地被开发或租用后,土地补偿费、青苗费、附着物赔偿费归原承包人所有或是归现耕种人享有,双方莫衷一是,基层组织又协调不了。二是在转包土地上种植特定作物引起纠纷。村民之间签订土地转包合同后,转包方在地上种植花木、经济作物等,引起原承包人不满。原承包人见效益较好,想提前收回土地,便以影响土地肥力为由,阻止转包人在该耕地上种植经济作物和绿化树木,双方发生纠纷。原承包户要求解除转包协议,收回承包地。

2.村民与村集体之间履行特殊承包合同引起的纠纷。一是承包人拒不给付承包费产生纠纷。村民承包集体所有的荒地、深坑等,在合同履行中,承包户以村集体提供的土地使状况难以获得预期收益为由,减扣或拒付承包费,其他村民对此不满,村集体起诉要求给付租金。二是承包果园开发后因赔偿款分配引起纠纷。村民承包集体所有的果园并添加种植果树,合同期限届满前果园土地被国家开发征用,果树赔偿款归谁引起争议。村集体称赔偿款是国家赔给集体的,与承包个人无关。承包人则认为自己在承包期内添植了果树,又为培育果树付出了辛勤的劳动,要求分得相应款项。三是承包人改变土地用途引发纠纷。承包人与村集体签订协议承包集体所有的荒地种植果树、林木,后来由于城市扩张,承包户未种植果树、林木,而是在承包地上修建大量房屋出租牟利,引起其他村民公愤,村集体为平息矛盾起诉承包人要求收回土地。

3、外出务工承包地收回引起的纠纷。农民长时间在外打工不回,村集体以承包人户口不在农村为由收回土地,并且发包给别的农户,承包人不服村组的决定,要求恢复土地承包经营权,从而引起纠纷。

4、源于二轮土地调整引起的纠纷。二轮土地调整后,对很多农户的承包权进行了调整,有的村民对调整不清楚或者是不理解,还是按照调整前的地种植,其实已经侵犯了别人的承包权,从而引起纠纷。或是因土地调整时,由于特别登记有误、四址不清等各方面的原因,土地承包发生混乱的情形,由此发生侵权纠纷。

5、承包方转包、转让、互换土地多年,但一直没有进行变更登记,现以各种理由强制收回土地,从而引起纠纷。

(三)诉讼主体和法律关系日趋复杂。2015年以前的土地纠纷案件诉讼主体单一,主要是作为土地承包者的农民与所在村集体,而2015年之后除以上主体之间,更多是存在于社员之间、不同集体组织成员之间,家庭成员之间及第三人等多方当事人。案件既是合同纠纷又有侵权行为,法律关系也更加复杂。

(四)容易引起矛盾激化和集体性上访事件。大规模土地确权、开发、流转、征用、租用农业用地,影响众多农民的切身利益,容易引发集体诉讼。这类案件牵涉面广,案件的复杂疑难程度和社会影响大,稍有不慎容易导致群体性上访事件。

  三、我院审理农村土地纠纷案件遵循的主要原则

  农村土地纠纷案件涉及理论复杂、政策性强、敏感度高、处理难度大,妥善处理土地纠纷不单纯是法律问题,而是关乎维护农民合法权益,促进社会主义新农村建设的重大社会问题。把握好农村土地纠纷案件审理的总体原则,对于妥善处理这类案件十分必要。

  1. 保护农民土地承包关系的稳定与合法流转。按照我国《农村土地承包法》规定,农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权,在法定承包期限内,任何组织和个人不得违法调整和收回承包地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地,这是审理农村土地纠纷案件应把握的基本原则。

  2.把握好法律与政策的关系。在我国,政策和法律有着统一的指导思想、政治方向和利益基础,本质上是一致的,在出现法律空白时相应的政策可以给予补充。但是,政策与法律在制定机关和程序、表现方式、实施方式、效力范围等方面都存在区别,政策和法律各有其独特的不能互相取代的调整机制。在法律没有修改之前,应当坚持依法办事,假如必须按照政策办事,也不能损害公民在法律结构中所取得的合法权益。国家土地政策是国家有关部门针对土地利用、开发情况,土地政策运行中出现的问题的政治决策和对策。在目前农村土地纠纷处理方面,政策的调节作用相当强。法律调节具有强制性,政策具有导向性,处理二者关系应坚持政策调节服从法律调节,在法律没有规定或法律与政策存在冲突时,应当按照法律原则正确适用相关政策。

  3.正确处理法律、政策与村民自治、乡规民约的关系,力求法律效果与政治效果、社会效果的统一。从我国的国情来看,除了政策、法律对农村土地的调整、规范,还普遍存在农村村民自治与乡规民约的非正式规范。村民自治是随着农村民主与法制建设的推进而产生的,是村民自主解决农村公共问题,进行公共管理,提供良好公共服务的重要制度安排。1998年通过的《村民委员会组织法》,为村民自治奠定了基本的法律基础。按照规定,涉及村民利益的事情,村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理,这些事项包括从农村集体经济所得收益的使用;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设方案;村民的承包经营方案;宅基地的使用方案等。乡规民约是指作为农村村民自治的一种调整村民之间、村民与集体之间利益及村民行为的规范。由于农村土地问题的复杂性,在法律、政策进行宏观调整的同时,有时发挥微观意义上村民自治和乡规民约的作用非常必要。《村民委员会组织法》第二十条规定:“村民自治章程、村规民约以及村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”可见,乡规民约必须合法且仅作为政策法规的补充,不能凌驾于法律之上。审理农村土地纠纷案件时既要充分尊重村民自治的权利和乡规民约的既定事实,又要对借村民自治、乡规民约之名制定土政策侵害农民土地承包经营权的行为坚决依法纠正,实现法律效果和政治效果、社会效果的统一。

  4.坚持司法为民原则。首先,运用多种手段加强诉讼调解。审理农村土地纠纷案件,要坚持以化解矛盾,构建和谐为目标,把调解作为处理土地纠纷案件的必经程序,灵活运用从审判经验中总结出来的“亲情感化法、法理疏导法、利益诱导法、权衡利弊法”等多种手段,依靠村委会、基层政府信访部门、司法所、人民调解组织出面协调,把调解工作贯穿于整个诉讼过程。其次,做好判后答疑。农村当事人法律素质相对较低,对法院裁判文书理解困难,有必要在案件宣判后向其解释判决的理由,力争服判息诉。第三,巡回审理、开展法制宣传、提供司法救助,保障农民合法权利。实行巡回审理,就地办案,为农民诉讼提供方便,并组织农民群众旁听,提高他们对土地法律政策的了解和明辨是非的能力,起到审理一案,教育一片的社会效果。对部分经济困难的当事人,给予司法救助,及时办理减、缓、免交诉讼费用,保证其打得起官司。

  5.延伸审判功能,提出司法建议。司法不是万能的,土地纠纷案件原因复杂社会影响面广,许多案件反映的是农村带普遍性的问题,单靠司法手段不能解决问题,有时会出现“案结事未了”的情况,应当及时将案件审理中遇到的新情况、新问题向党委、政府及农村基层组织提出司法建议书,加强和改进农村土地工作、解决突出问题,保证当事人合法权益的实现。

  6. 坚持公平正义理念,确保案件质量。审理农村土地纠纷案件,要切实做到公开、公正,通过程序公正,确保案件实体公正,尤其在案件处理结果上要体现出公平正义。

四、审理农村土地纠纷案件的几个问题

  农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权,在法定承包期限内,任何组织和个人不得违法调整和收回土地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地,对没有具体法律、政策为审理依据的土地纠纷案件,应当从维护承包人合法权益出发,根据现有法律和政策的基本精神,妥善处理。近年来,我院通过审理的农村土地纠纷案件,有力地维护了农民群众的合法权益,促进了农村社会经济的和谐发展,收到了良好的法律效果和社会效果。我们认为,农村土地纠纷案件的审判实务中,应重点处理好以下几个问题。

1.准确界定农村土地纠纷案件的案由。目前农村土地纠纷案件的案由不具体明确,一般做法是统一以土地承包纠纷案件立案,案由比较笼统,不能准确反映案件实质,也不能从案由上提示处理方式的区别,不利于建立详细的司法统计台帐。应结合农村土地纠纷问题发生的特点,在案由上准确细分,使其能够反映案件纠纷的实质特点,便于正确适用法律。结合审判实践,我们认为主要应作如下区分:(1)农业承包合同纠纷案件。凡农业承包合同的当事人,因农业承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷,一方当事人向人民法院提起诉讼的,案由应确定为农业承包合同纠纷。这类案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管辖。共同承包,人数众多的应当推选代表人进行诉讼。推选不出代表人的,由受案法院在承包人中指定代表人。(2)承包经营权纠纷。公民、集体对集体或国家所有的由集体经济组织使用的土地的承包经营权(占有、使用或收益的权利)受法律保护。因发包人、承包人之外的第三人违反法律规定,侵害承包人的土地经营权而引发的纠纷,应当以承包经营权纠纷立案。与农业承包合同纠纷的区别在于它是侵权类纠纷,农业承包合同纠纷属合同类纠纷,适用法律大不相同。(3)承包经营权流转协议纠纷。法律规定通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转让、转包、出租、互换等方式流转。土地承包经营权流转当事人因转让、转包、出租、互换土地承包经营权,在履行流转协议过程中发生的纠纷,应当以承包经营权流专协议纠纷案由了立案。(4)请求确认土地转让协议无效纠纷。凡农业集体经济组织的成员或者村民委员会的村民,认为农业集体经济组织或者村民委员会违反法律规定,将集体所有的土地转让给他人而损害农民利益,一方起诉请求确认土地转让协议无效的,应以请求确认土地转让协议无效纠纷立案。这类案件多为群体性纠纷或集团诉讼。

  2.关于外出务工农民的土地承包经营权问题。农民进城打工,在城里购房置家的情况越来越多,这部分人虽然成了“城里人”,但不会轻易放弃在农村的承包土地。外出务工农民土地承包经营权受法律保护,我国《农村土地承包法》第26条规定,在法定承包期内,除承包方全家迁入设区的市,转为非农业人口外,一律不得收回土地。可见,对外出务工农民土地收回问题,法律是严格限定了条件的,对实践中农村集体经济组织或村民委员会以人地矛盾突出为由,放宽条件收回外出务工农民土地发包给他人的行为应予禁止。凡遇此种情况,外出务工农民起诉请求还回承包地的法院应予支持。

  3.关于违背农民意愿强迫流转土地问题。法律规定承包方依法享有土地承包经营权流转的自主权,不受任何组织和个人的妨碍或强迫。未经承包方书面委托,发包方和其他组织、个人不得代表承包方签订土地流转合同,强迫农民流转土地承包经营权的,或者借口经过民主议定实行少数服从多数强迫农民流转土地的,流转关系无效。农户起诉要求收回返还被强迫流转的承包地的,法院应当保护。

  4.关于以抛荒为由收回农户承包地的问题。承包方弃耕抛荒土地有复杂的原因,特别是以前农业税赋较重,许多农民认为外出打工比在家种地划算,导致一些土地荒芜。从法律和政策来看,无论是《土地承包法》或《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,以及国务院《关于尽快恢复摞荒耕地生产的紧急通知》或《关于妥善解决当前土地承包纠纷的紧急通知》,都未规定可以收回抛荒的承包地。据此,审判实践中,应从维护土地承包经营权人利益出发,对《农村土地承包法实施》以前农村集体经济组织收回农户抛荒承包地,现在承包方起诉要求返还承包地的请求,原则上应予支持。

  5.关于出嫁女、上门婿承包地问题。出嫁女和上门婿的土地承包经营权受法律保护,无论其土地承包经营权是结婚后从新居住地取得,还是保留结婚前取得的土地承包经营权,总的原则是不能使其权利落空。在个案处理中可以区别情况对待:对承包期内当事人结婚后从新居住地取得承包土地的,发包方可以收回其原承包地;对结婚后在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。

  6.关于客观情况变化致合同履行显失公正的问题。涉及土地流转的合同,签约时只能考虑到当时的社会经济条件和法律、政策背景,双方权利义务的约定适合于合同签订时的情况。但是,土地问题受社会经济发展和国家政策变化影响极大,不同时期客观条件的变化,国家农业基础政策的调整,往往会打破合同双方权利义务的平衡关系,使得土地流转合同继续履行失去了公平基础,从而引发纠纷案件。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条,借鉴了情势变更原则,为解决相关问题提供了法律依据。实践中,有的发包人起诉要求确认合同无效,但案件的实质并非合同无效,而是客观情况发生了重大变化,法院在审理此类案件时不能轻易否定合同的效力,破坏合同的严肃性;但如果驳回原告请求,继续履行合同,则不利于保护农民的基本权利。因此,法官应对当事人进行法律释明,原告变更诉讼请求后,法院可以分析发生变更的客观情况,按照公平原则处理,从法律效果和社会效果两方面,使案件得到妥善处理。

  7.关于案件审理中证据适用问题。农村土地纠纷案件当事人的证据能力一般较差,而且土地纠纷案件的成因也比较复杂,审理中对证据的认定应把握两个方面:一是按照农村实际,注重经验法则的运用;二是在遵从《证据规则》相关规定的前提下,适当增加依职权调取证据的力度,尽可能在使用证据时符合客观真实。

  五、解决农村土地纠纷问题的建议

  当前,农村土地纠纷问题突出,反映到法院案件中来的只是一部分。要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷问题,仅靠法院运用司法程序是不够的,必须建立综合治理机制,纳入统筹安排,健全防范机制,及时排查、发现和消除涉及农村土地问题的不安定因素,为社会主义新农村建设各项工作的顺利推进创造和谐稳定的社会环境。

  1.加强农村土地问题的法律研究。在建设社会主义新农村进程中,必须围绕农村稳定、发展大局,有针对性地开展农村土地问题调研活动,发现和分析涉及农村土地方面的新情况、新问题。从政策和法律的层面积极探索新形势下避免和处理农村土地纠纷问题的新机制、新方法。虽然最高院出台了《关于审理涉及农村土承包纠纷案件法律适用问题的解释》,为审理土地承包、流转、集体收益分配等提供了依据,但一些争议较大,未形成共识的问题仍未加规范,有的问题需要在物权法中加以明确,而农地问题研究滞后,不能适应农村经济社会的发展,急需高度重视。

  2.充分发挥农村基层组织的作用。加强农村基层村党支部和村民委员会组织建设,增强其权威性和凝聚力,使其在管理农村各项事务,特别是处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。农村基层干部作为农村各项工作的领导者和组织者,要学会在新的历史条件下做好农民和农村工作的方法,不断规范自身行为,依法行政,以良好的形象带动群众,取信于民。要依法管理农村与土地相关的承包合同。农村所有经济活动,特别是涉及农民利益的土地承包、土地流转等,凡是能够用合同管理的,都要依法纳入合同管理。签订农村承包合同,必须坚持合法、平等、自愿的原则,严禁损害群众和集体利益,逐步将农村经济和社会事务纳入法制化管理的轨道。农村基层组织与农民最接近,最了解农村土地的现状及纠纷的起因,可因势利导的调解矛盾,把土地纠纷化解在萌芽状态。

  3.加强政府对农村工作的监督和指导。从农村土地纠纷问题来看,政府对农村土地承包、流转等指导监督不力,导致农村土地工作中出现混乱,产生矛盾纠纷的现象也时有发生。镇政府要加强对村委会和农村工作的监督和指导,通过正确有效的引导、指导和培训,提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。《农村土地承包法》第48条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二心上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”可见,镇人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包享有批准权,可以通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。镇人民政府应加大对农村土地工作的指导监督力度,政府相关部门要严格按照《土地承包法》等法律法规和政策规定,加强对农村土地经营承包的规范和指导,进一步强化农村基层组织的土地工作。对农村土地发包、流转、局部调整等要登记备案,实行全程监督,减少发生土地纠纷的潜在隐患。针对城市周边土地流转频繁,形式多样的情况,有关部门要加强对农村土地流转工作的规范化指导,建立健全土地流转机制,建立土地流转合同的订立、见证、登记制度,根据依法、自愿、有偿的原则,确保农村土地有序流转。通过对农村土地流转进行清理、整顿,把土地流转纳入法制化、规范化轨道,切实维护农民合法权益

  4.完善多元化土地纠纷解决机制。一是要拓宽纠纷解决渠道。根据《农村土地承包法》第 51条的规定,土地纠纷解决方式有三种:调解、仲裁和诉讼。解决土地纠纷矛盾,应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下,为那些不愿意通过诉讼解决纠纷的当事人提供多种救济渠道,使更多的土地纠纷在诉讼外迅速、便利、妥善地得到解决,舒缓法院的压力,使有限的司法资源得到合理的利用。二是要建立农村土地矛盾排查机制。政府相关部门要深入农村开展土地纠纷和不稳定因素的排查调处工作,做到土地问题“早发现、早处置”。对排查中发现的土地纠纷苗头,及时报告相关部门协调处理,职能部门要提前介入,做好纠纷当事人疏导稳控工作,把问题解决在基层,把矛盾化解在萌芽状态。三是要健全农村土地纠纷处理机制。各级党委、政府要充分认识解决农村土地纠纷的重要性和紧迫性,要建立健全处理土地纠纷的调解、仲裁机构,组织专人、集中力量,地主动深入农民中及时处理发生的土地纠纷,防止矛盾激化引起不良事端,使调解工作成为预防和解决土地纠纷的第一道防线。

  5.提高对无地农民的社会保障水平。土地是农民的基本生产资料,农民靠农业为生,无土地则无生计。对农村存在的无地农民导致的人地矛盾问题,应主要通过发展方法解决。以社会主义新农村建设为目标,各级政府部门要积极主动地帮助部分无地、少地农民扩大就业领域,优先安排他们参加非农岗位的技能培训、技术学习,通过把大量农村劳动力从土地上解放出来,减少农民对土地的依赖程度。从转变思想观念入手,拓展农民增收致富空间,鼓励农民进城务工经商,走城镇化发展道路,在发展中解决人多地少的矛盾。改变目前农村社会保障政策中不区分有地无地的情况,对无地农民应实行政策倾斜,适当提高社会保障水平,缓解农村土地矛盾。

  6.积极探索新的土地流转方式。土地资源有限性和不可再生性,决定了土地价值随着社会经济发展呈增长趋势。现实中部份因流转产生的土地纠纷案件,就是因为签订合同时对土地价值增值情况预见不足,流转费用低廉,农民感到很吃亏引起的矛盾。有的采取流转费用随年限变化梯度增加的方法,但实行增加的梯度与土地价值自身的变化不相符合,亦会产生事实上的不公平,导致矛盾发生。目前城市周边农村土地流转中,改变土地使用性质的现象十分普遍,土地不能复耕,从长期来看对农民合法权益是一种损害。针对土地流转的现状,应大胆探索新的土地流转方式,可尝试采用土地使用权入股,将土地实物形态转化为价值形态,推动土地经营权流转,增加农民土地收益,稳定农村土地流转关系。

责任编辑:admin    

文章出处:任丘市人民法院    


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